来源：《国家检察官学院学报》2025年第2期

作者：王新，北京大学法学院教授、博士生导师，国家检察官学院兼职教授

摘要：《反洗钱法》修订的通过和实施，是我国反洗钱事业的里程碑式事件，其在以下三对重要关系中实现了辩证统一：对标国际标准与立足国内反洗钱国情；反洗钱主体的义务与责任的有机结合；保护个人金融信息、公众合法权益与反洗钱工作的平衡。这体现出《反洗钱法》修订的核心价值取向和基本原则。虽然新修订的《反洗钱法》基本沿袭了原法设立7章的结构框架，但在厘清法律适用的范围、加强反洗钱监督管理、打击利用虚拟资产等新技术的洗钱活动、充实反洗钱涉外法治规范、完善违法责任的威慑和激励机制等方面进行重大修订，丰富和完善了新形势下我国反洗钱的法律机制，有利于推进反洗钱的法治化水平。

《反洗钱法》是反洗钱法律制度的基本法。2024年11月8日，第十四届全国人大常委会第十二次会议通过了修订的《中华人民共和国反洗钱法》，自2025年1月1日起施行。这是我国反洗钱事业的里程碑式事件。党的二十大报告指出：“加强和完善现代金融监管，强化金融稳定保障体系，依法将各类金融活动全部纳入监管，守住不发生系统性风险底线。”全国人大常委会法制工作委员会相关负责人指出，修订《反洗钱法》是贯彻落实党的二十大、二十届三中全会关于加强金融法治建设、完善涉外领域立法相关要求的具体举措，对于维护金融安全，健全国家金融风险防控体系，扩大金融高水平双向开放，提高参与国际金融治理能力具有重要意义。本文拟在阐述《反洗钱法》修订的国内外新形势和艰辛进程之基础上，重点分析在修订中如何辩证平衡三对重要关系，并且对新修订的《反洗钱法》中的重点条款展开类型化解析。

一、反洗钱的新形势：国内顶层设计和国际合作

从时代背景看，《反洗钱法》的修订面临深刻而复杂的国内和国际环境的新形势，其兼具落实国内顶层设计和国际合作的双重要求。

在国内层面，对于洗钱的危害性，我国监管部门最初将其狭义地与金融机构联系在一起，认为洗钱损害银行的稳定和公众对银行的信任。其后，我国拓展对反洗钱重要性的认识，认为洗钱与产生经济利益的违法犯罪活动相伴共生，不仅破坏市场经济活动的公平公正、妨碍有序竞争、损害金融机构声誉和正常经营、威胁金融体系的安全稳定，而且成为腐败滋生的温床。随着总体国家安全观的提出，鉴于反洗钱直接涉及经济安全、金融安全、社会安全等多个领域，与经济、金融、国际政治和合作均紧密地联系在一起，我国开始从国家安全战略高度来认识反洗钱问题，并且进行顶层制度设计，我国反洗钱的机制由此发生转型升级，成为践行和落实总体国家安全观的重要环节和抓手。

2017年4月，中央全面深化改革领导小组第三十四次会议经过审议，将完善“反洗钱、反恐怖融资、反逃税”（以下简称“三反”）监管体制机制列为深化改革的重点任务。2017年9月，为了推进和落实上述任务，国务院办公厅发布《关于完善反洗钱、反恐怖融资、反逃税监管体制机制的意见》（以下简称《“三反”意见》），明确指出“三反”监管体制机制的“三个重要”性：“是建设中国特色社会主义法治体系和现代金融监管体系的重要内容，是推进国家治理体系和治理能力现代化、维护经济社会安全稳定的重要保障，是参与全球治理、扩大金融业双向开放的重要手段。”该意见还从健全工作机制、完善法律制度、健全预防措施、严惩违法犯罪活动、深化国际合作、创造良好社会氛围等方面，提出27项具体措施。由此可见，我国对于反洗钱的认识发生了“三级跳”：从最初关于维护金融机构的稳定和声誉之最狭义的理解，发展到洗钱与产生经济利益的上游犯罪之间联系而延伸至维护金融安全，最后提升到维护总体国家安全的战略高度，并且将反洗钱纳入国家治理体系和治理能力现代化的系统。正是在上述顶层设计的要求下，我们需要进行立法反应，特别是对作为反洗钱制度基本法的《反洗钱法》做出调整。

在国际层面，反洗钱也已被提升到维护国家经济安全和国际政治稳定的战略高度，是国际合作的重点领域之一。许多重要的国际多边合作机制均将预防和打击洗钱与恐怖融资作为重要议题。联合国以及世界银行、国际货币基金组织、巴塞尔银监会、沃尔夫斯堡金融机构集团等重要的国际性金融组织，均颁行了一系列公约、指令、声明、指南和建议等反洗钱规范文件，国际合作都是其中必不可少的核心内容。

“金融行动特别工作组”（以下简称FATF）是世界上最具影响力和最具权威性的、专门致力于国际反洗钱和恐怖融资的一个政府间国际组织，其主要任务是制定国际标准，促进有关法律、监管、行政措施的有效实施，以打击洗钱、恐怖融资、扩散融资等危害国际金融体系完整性的活动。同时，为了确保各国有效执行其发布的反洗钱通行国际标准《四十项建议》，FATF逐步建立对各个国家和司法管辖区进行互评估的机制。从实际效果来看，世界各国的监管机构和金融从业人员都高度重视FATF的评估报告，将其作为判断一国金融机构反洗钱和反恐融资风险内控水平的主要依据。我国为了使反洗钱融入国际合作框架，积极寻求加入该国际组织，在2007年6月成为正式成员国，并于2019年7月担任轮值主席国。

2014年5月，FATF启动第四轮反洗钱和反恐怖融资的国际互评估，从制度机制是否符合国际标准的“合规性”方面和实际成效的“有效性”层面进行综合考察和评估，涉及190多个国家和地区。2018年至2019年，FATF对我国反洗钱工作开展第四轮互评估，在肯定近年来中国在反洗钱工作方面取得的积极进展的同时，也指出中国反洗钱工作存在一些需要改进的问题。根据FATF的评估规则，我国在该轮评估结果公布后进入强化的后续程序，需要在3年内改进和解决互评估中发现的问题，并对未达标的 18项相关指标进行后续整改，重新评级。在2020年至2022年期间，我国针对互评估中发现的问题，制定和修订了一系列反洗钱规范制度，FATF对中国进行3次后续评估，重新对13项“合规性”指标进行评级，其中有9项被提升到达标水平。至此，我国在FATF《四十项建议》“合规性”指标中的达标数量从22项提升至31项。

需要特别指出的是，按照FATF的互评估机制，FATF将在2025年至2027年期间对我国开展第五轮评估。相对于第四轮评估，第五轮评估标准更高、难度更大。面对日益复杂的反洗钱工作形势和不断升级的国际标准，世界主要国家或者地区纷纷修订法律以加强反洗钱工作。因此，面对当前更加复杂和充满挑战的国际环境，作为FATF的成员国和在国际上负责任的大国，我国确保反洗钱立法与明确承诺执行的国际标准接轨是十分重要的。对此，《“三反”意见》第23条明确提到：“做好反洗钱和反恐怖融资互评估，树立良好国际形象。切实履行成员义务，积极做好金融行动特别工作组（FATF）反洗钱和反恐怖融资互评估。将国际组织评估作为完善和改进反洗钱工作的重要契机，组织动员相关单位和反洗钱义务机构，严格对照反洗钱国际标准，结合我国实际情况，切实提高反洗钱工作合规性和有效性。”《刑法修正案（十一）》在对洗钱罪进行重大修改时，其中的一条路线图就是“按照我国参加的国际公约和明确承诺执行的国际标准要求，研究扩大洗钱罪的上游犯罪范围，将上游犯罪本犯纳入洗钱罪的主体范围。”

二、民主与审慎立法：《反洗钱法》的修订进程

2006年10月31日，第十届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过《反洗钱法》，共有7章37条，自2007年1月1日起施行。基于当时我国反洗钱工作刚起步不久，从2004年3月起，根据全国人大立法规划的要求，原《反洗钱法》由全国人大常委会预算工作委员会牵头与18个部委共同起草。自起草到通过仅用时两年，该法搭建了反洗钱的基本法律框架，带有很多原则性表述。虽然原《反洗钱法》在增强反洗钱监管效能、打击洗钱及其上游犯罪、深化反洗钱国际治理与合作等方面发挥了重要作用，但在国内外复杂多变和反洗钱工作面临诸多新挑战的大背景下，也暴露出一些问题。例如有关机构履行反洗钱义务能力不足，反洗钱监管协作机制不顺畅，信息共享程度不高，监测防控新型洗钱风险以及打击治理腐败、跨境赌博、“地下钱庄”等违法犯罪活动有待加强。FATF在对我国反洗钱工作开展第四轮互评估后，指出我国特定非金融机构反洗钱、受益所有人等制度供给存在不足等问题。因此，有必要立足我国实际，结合新形势和新要求进行修改完善。

从这次《反洗钱法》历时5年的修订进程看，过程比较艰辛，来之不易。期间历经中国人民银行的一次公开征求意见、全国人大常委会对两次草案审议稿的公开征求意见。由此可见，我国立法机关和相关部门广泛听取社会各界意见，彰显了民主立法的精神实质，同时也反应出在反洗钱的复杂背景下，立法机关所秉持的审慎立场。尤其值得提及的是，《反洗钱法》修订草案的第二次和第三次审议稿，是在连续举行的全国人大常委会会议上进行审议，这在立法修订工作中极为少见。这也说明修订草案已经较为成熟，并且在国内外的新形势推动下出台施行。整体而言，在立法上，新修订的《反洗钱法》与时俱进地反应了新形势下反洗钱的需要，也为后续行政法规、部门规章的实施细则奠定了法律基础。

（一）修订草案稿的形成

2020年4月15日，中国人民银行召开2020年反洗钱工作电视电话会议，提出以《反洗钱法》修改为主线，全面完善反洗钱制度体系。2020年6月24日，中国人民银行行长易纲出席FATF第三十一届第三次全会，在致辞时强调中国政府高度重视反洗钱和反恐怖融资工作，已经启动修订《反洗钱法》。

2020年5月，全国人大常委会将《反洗钱法》修订列入年度立法工作计划。2021年1月，全国人大常委会继续将《反洗钱法》修订列入2021年度立法工作计划安排，由中国人民银行开展研究起草工作，并且由国务院提请审议。

2021年6月1日，中国人民银行在官方网站发布《中华人民共和国反洗钱法（修订草案公开征求意见稿）》，共有7章63条，向全社会公开征求意见。在广泛调研、听取和吸纳社会各有关方面意见的基础上，中国人民银行向国务院报送了送审稿。2023年，《反洗钱法》修订草案被列入当年国务院立法工作计划。后来，司法部征求中央有关单位、各省级人民政府、履行反洗钱义务的机构和有关行业协会等方面意见，开展实地调研，就有关问题深入研究论证、多次沟通协调，会同中国人民银行反复研究修改，形成了修订草案稿。2024年1月22日，国务院常务会议决定将《反洗钱法（修订草案）》提请全国人大常委会审议。

（二）全国人大常委会第一次审议

2024年4月，《反洗钱法（修订草案）》提请第十四届全国人大常委会第九次会议进行第一次审议。在体例结构上，第一次审议稿共有7章62条。在总体思路上，坚持反洗钱工作应当贯彻落实党和国家路线方针政策、决策部署，完善监督管理体制机制；坚持问题导向，按照“风险为本”原则合理确定相关各方义务，避免过多增加社会成本；坚持总体国家安全观，统筹发展和安全，完善反洗钱有关制度。在重点内容上，明确法律适用范围，加强反洗钱监督管理，规定和完善金融机构和特定非金融机构的反洗钱义务，规定单位和个人不得从事洗钱活动或者为洗钱活动提供便利，应当配合金融机构和特定非金融机构依法开展的客户尽职调查等，完善法律责任规定，加大对违法行为的处罚力度。会议结束后，修订草案第一次审议稿在中国人大网面向社会公开征求意见。

（三）全国人大常委会第二次审议

2024年9月，第十四届全国人大常委会第十一次会议对《反洗钱法（修订草案）》进行第二次审议。第二次审议稿共有7章65条。在第一次审议稿草案向社会公布征求意见时，社会各方面对平衡反洗钱工作与保障正常金融活动的关系、保护数据安全和个人信息等问题十分关注，提出许多建设性的意见建议，修订草案对此综合进行针对性的修改完善。其中，为进一步平衡开展反洗钱工作与保障单位和个人正常金融活动的关系，第二次审议稿主要从以下四个方面予以修改：（1）明确反洗钱工作的原则，规定反洗钱工作应当依法进行，确保反洗钱措施与洗钱风险相适应，保障正常金融服务和资金流转顺利进行，维护单位和个人的合法权益。（2）增加规定金融机构开展客户尽职调查，应当根据客户特征和交易活动的性质、风险状况进行；对于涉及较低洗钱风险的，应根据情况简化客户尽职调查。（3）明确金融机构采取洗钱风险管理措施的条件，不得采取与洗钱风险状况明显不相匹配的措施，并且保障客户基本、必需的金融服务。（4）简化救济程序，规定单位和个人对洗钱风险管理措施有异议的，可以依法直接向人民法院提起诉讼；对于洗钱风险管理措施涉及客户基本的、必需的金融服务的，金融机构应当及时处理。

在征求意见时，还有意见认为，反洗钱工作涉及大量的客户身份资料和金融交易信息，应当严格保护信息安全。对此，第二次审议稿规定，对依法履行反洗钱职责或者义务获得的客户身份资料和交易信息、反洗钱调查信息等反洗钱信息，应当予以保密；非依法律规定，不得向任何单位和个人提供。与第一次审议稿相比，第二次审议稿进一步明确提供反洗钱服务的机构及其工作人员对于因提供服务获得的数据、信息，应当依法妥善处理，确保数据、信息安全。在有关反洗钱行政主管部门工作人员违反规定泄露反洗钱信息的法律责任条款中，还增加其他国家机关工作人员相应行为的责任。会后，全国人大常委会法制工作委员会将修订草案第二次审议稿印发中央有关部门和部分基层立法联系点、金融机构等征求意见，并且在中国人大网全文公布，征求社会公众意见。

（四）全国人大常委会第三次审议与通过

2024年11月4日，第十四届全国人大常委会第十二次会议听取全国人大常委会宪法和法律委员会关于《反洗钱法（修订草案）》审议结果的报告。

对于修订草案第二次审议稿关于金融机构采取洗钱风险管理措施的规定，有的常委委员、部门、社会公众建议进一步明确其条件，宪法和法律委员会经研究，建议细化规定金融机构发现客户交易与客户身份、风险状况等不符的，采取进一步核实有关情况的措施；存在洗钱高风险情形且有必要时，可以采取限制交易方式等措施。在第二次审议稿中，对于金融机构在公司内部、集团成员之间共享反洗钱信息的规定，宪法和法律委员会经研究，认为共享反洗钱信息也应当符合有关信息保护的法律规定。同时，认为对于洗钱风险管理措施涉及客户基本的、必需的金融服务的，金融机构应当及时处理。此外，宪法和法律委员会还对修订草案第二次审议稿予以一些文字修改。

2024年11月8日，第十四届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议表决通过修订的《反洗钱法》。全国人大常委会法制工作委员会相关负责人表示：“这次修改是一次全面修订，明确了反洗钱工作原则，健全了反洗钱监管体制机制，对履行反洗钱职责和义务的部门和机构提出了更高要求。”新修订的《反洗钱法》坚持问题导向，系统完善反洗钱制度措施，明确反洗钱工作应当依法进行，平衡反洗钱工作与保障个人和组织合法权益的关系，确保反洗钱措施与洗钱风险相适应，保障正常金融服务和资金流转顺利进行，有利于提高反洗钱工作的法治化水平。

三、三对重要关系的辩证平衡

通过深度比较《反洗钱法》修订的历次稿本之深刻变化，我们可以看到立法机关和相关部门不断综合吸纳社会各方面意见，对许多基本问题进行针对性的动态调整。本文认为可以将修订的变化脉络归纳为三对重要关系的辩证平衡，由此也可以清晰地观察到《反洗钱法》修订的核心价值取向和基本原则。

（一）对标国际标准与立足国内反洗钱国情的辩证关系

经过发展，FATF《四十项建议》成为全球打击洗钱和恐怖融资的通行国际标准，奠定了全球反洗钱和恐怖融资的基本框架，包括一个国家在刑事法律和管理制度上、金融机构以及其他行业和职业应当采取的预防措施、在国际合作等方面应具备的反洗钱和恐怖融资措施。在2019年2月，FATF第三十届第二次全会审议通过第四轮《中国反洗钱和反恐怖融资互评估报告》，全面评估了中国反洗钱和反恐怖融资工作的合规性和有效性，主要内容包括国家风险和政策协调、监管和预防措施、执法、国际合作和定向金融制裁等。对此，我国应当结合国情，吸收第四轮互评估报告中的合理建议，继续推动中国反洗钱和反恐怖融资工作向纵深发展。根据FATF发布对我国反洗钱和反恐怖融资评估的“打分成绩单”，在合规性的评估中，我国有6项是“不合规”和12项为“部分合规”。对互评估报告中指出的问题进行对标整改，并且在后续再评估报告中将低分项目评级上调至达标水平，这不仅是遵守FATF评估程序规则的义务要求，而且直接关系到我国作为负责任国际大国的形象问题。特别是从2025年起，FATF将启动对我国的第五轮评估，这是一场关于我国反洗钱工作的国际“大考”。我国作为全球重要的经济体和负责任的大国，需要不断完善相关法律法规，以符合国际标准，并且展现中国反洗钱的工作成效。因此，《反洗钱法》的修订需要对标国际法律规范标准，这是必然的选项。

试以“特定非金融机构”为例。特定非金融领域反洗钱已成为评价一国反洗钱工作成效不可或缺的关键因素。在FATF《四十项建议》中，明确指出各国应当要求金融机构和特定非金融机构识别、评估并采取有效措施以降低其洗钱与恐怖融资风险，其中第22项、第23项和第28项建议分别对特定非金融机构的义务内容和监管重点予以具体规定。由此可见，将特定非金融机构纳入监管并明确其义务范围，是履行国际反洗钱通行标准的一个必备步骤。在FATF对我国第四轮互评估报告的6项“不合规”评估结果中，有3项都与特定非金融机构有关。在我国面临FATF第五轮互评估的新形势下，新修订的《反洗钱法》明确将特定非金融机构纳入反洗钱主体范围之中，其中在第6条规定：“在中华人民共和国境内设立的金融机构和依照本法规定应当履行反洗钱义务的特定非金融机构，应当依法采取预防、监控措施，建立健全反洗钱内部控制制度，履行客户尽职调查、客户身份资料和交易记录保存、大额交易和可疑交易报告、反洗钱特别预防措施等反洗钱义务。”同时，经过多年的实务探索和结合国际监管规则，新修订的《反洗钱法》第42条中明确了特定非金融机构在从事规定的特定业务时，参照金融机构履行反洗钱义务的相关规定，根据行业特点、经营规模、洗钱风险状况履行反洗钱义务，并且在第58条规定了特定非金融机构违法反洗钱义务的相关法律责任。

需要提及的是，对于特定非金融机构的范围，新修订的《反洗钱法》历经数稿的平衡调整，最终在第64条采取“列举+兜底”的方式予以规定：在前三项分别列举出国际通行纳入反洗钱义务主体的三类特定非金融机构（房地产开发企业或者房地产中介机构；会计师事务所、律师事务所、公证机构；贵金属、宝石现货的交易商），并且在第（四）项俗称的“兜底条款”中，写入“其他需要履行反洗钱义务的机构”。与此同时，对列入义务主体范围的特定非金融机构，新修订的《反洗钱法》还设置了多种限定条件。例如，相比于修订草案第二次审议稿，最终通过稿在“从事贵金属、宝石现货交易的交易商”这一项内容中，增加了“规定金额以上”的限定性表述，以避免履行反洗钱义务的特定非金融机构的主体范围过于庞大，给从事小额贵金属、宝石现货交易的交易商造成不必要的负担，甚至影响正常的经济交易活动。这实质上是对反洗钱义务主体范围的一种合理限缩，意在强调反洗钱工作集中在机构巨额资金流转业务上，这是立法机关寻求反洗钱活动与正常交易活动的辩证平衡过程。可以说，新修订的《反洗钱法》对特定非金融机构反洗钱规定的完善，既考虑国际标准的要求，填补了特定非金融机构反洗钱规定的缺失，也兼顾到我国特定非金融机构涉及行业、领域差异较大的实际情况。

另外，新修订的《反洗钱法》在对标国际标准的同时，在其他条款也立足于国内反洗钱的国情。经过三轮广泛征求意见，众多条款经历了多次调整和优化。例如，在中国人民银行发布的《反洗钱法（修订草案公开征求意见稿）》中，曾在第24条将国际通行规范“金融机构应当在集团层面建立统一的反洗钱合规体系”写入其中，后来根据反馈意见和实际情况将其删除。由此可见，立法机关一直在对标国际标准与立足国内反洗钱国情之间寻找平衡。

（二）反洗钱主体的义务与责任的有机结合关系

确立反洗钱义务主体的义务内容以及违反义务所应承担的法律责任，是《反洗钱法》的核心内容。对此，新修订的《反洗钱法》在第三章设立“反洗钱义务”专章，从内部控制制度、客户尽职调查、客户身份资料和交易记录保存、可疑交易报告、反洗钱特别预防措施等方面，对金融机构的反洗钱义务进行完善。特别是从第27条至第36条完善和细化金融机构的反洗钱义务，明确要求依法建立健全反洗钱内部控制制度；在客户身份识别制度基础上进一步建立客户尽职调查制度，明确其适用条件和程序；要求金融机构采取洗钱风险管理措施应当限于其业务权限范围内，体现合理性和适当性原则；按照规定建立客户身份资料和交易记录保存制度；同时，规定单位和个人不得从事洗钱活动或者为洗钱活动提供便利，应当配合金融机构和特定非金融机构依法开展的客户尽职调查；按照要求对特定对象采取反洗钱特别预防措施。对于特定非金融机构的反洗钱义务，要求参照关于金融机构的相关规定履行。

面对反洗钱的新形势，新修订的《反洗钱法》对反洗钱义务主体设置了许多严格的义务条款。例如，根据反洗钱工作的发展需要，将反洗钱工作的客户身份识别制度，从过去的“了解你的客户”，发展到第28条和第29条规定的“客户尽职调查”，这是金融机构反洗钱工作的核心；关于客户身份资料的保存时限，第34条规定由过去的5年延长至10年；为了应对新型洗钱风险，在第36条新增要求金融机构应当在反洗钱行政主管部门的指导下，关注、评估运用新技术、新产品、新业务等带来的洗钱风险。这都体现出义务内容规定与国际标准的对接以及国内监管的必要性。

新修订的《反洗钱法》在第六章沿袭设立“法律责任”的专章，从第51条至第62条分别规定相关主体违反反洗钱义务所应承担的法律责任。需要指出的是，在修订草案稿第49条和第51条中，对于金融机构以及相关从业人员违反本法规定的法律责任，没有区分情节的轻重，只设置一个档次的处罚。对此，有征求的反馈意见提出，鉴于反洗钱义务主体涉及行业多，经营规模差异大，建议本着“过罚相当”原则，合理设定行政处罚。宪法和法律委员会经研究，建议在“法律责任”一章相关条款中根据情况分别增加一档处罚，并且适当调整相关条款中行政处罚的下限。有鉴于此，新修订的《反洗钱法》对金融机构以及有关责任人员的相关违法行为，设置了不同档次的法律责任。例如，第53条就规定两个档次的处罚：“金融机构有下列行为之一的，由国务院反洗钱行政主管部门或者其设区的市级以上派出机构责令限期改正，可以给予警告或者处二十万元以下罚款；情节严重或者逾期未改正的，处二十万元以上二百万元以下罚款：（一）未按照规定开展客户尽职调查；（二）未按照规定保存客户身份资料和交易记录；（三）未按照规定报告大额交易；（四）未按照规定报告可疑交易。”

关于特定非金融机构及相关从业人员违反本法规定的，修订草案第二次审议稿第61条曾经规定参照金融机构进行处罚。但是，在征求全社会意见时，有反馈意见提出参照处罚不便于操作，建议对其单独规定处罚标准。宪法和法律委员会经研究，建议采纳这一意见。据此，新修订的《反洗钱法》第58条规定：“特定非金融机构违反本法规定的，由有关特定非金融机构主管部门责令限期改正；情节较重的，给予警告或者处五万元以下罚款；情节严重或者逾期未改正的，处五万元以上五十万元以下罚款；对有关负责人，可以给予警告或者处五万元以下罚款。”对比可见，对特定非金融机构实施违法行为的法律责任，新修订的《反洗钱法》设置了不同于金融机构、更为科学合理的具体处罚标准。

（三）保护个人金融信息、公众合法权益与反洗钱工作的平衡关系

在实务中，反洗钱风险管理措施的开展，离不开对个人金融信息的利用和处理。为了保护个人信息权益，规范个人信息处理活动，促进个人信息合理利用，《个人信息保护法》第28条规定，只有在具有特定的目的和充分的必要性，并采取严格保护措施的情形下，个人信息处理者方可处理敏感个人信息。有鉴于此，新修订的《反洗钱法》必须在依法保护个人金融信息与反洗钱工作之间寻求平衡。

加强对个人金融信息的保护，是修订《反洗钱法》的重点内容之一。在多个修订稿本之中，尤其是在第二次审议稿到第三次审议稿中，立法机关增加了对个人隐私的保护规定。在修订过程中，有反馈意见提出反洗钱工作涉及大量的客户身份资料和金融交易信息，应当严格保护信息安全。宪法和法律委员会经研究，建议作以下修改：一是恢复现行反洗钱法关于严格规范反洗钱信息使用的规定，同时增加对个人隐私的保护；二是进一步明确提供反洗钱服务的机构及其工作人员对于因提供服务获得的数据、信息，应当依法妥善处理，确保数据、信息安全；三是在有关反洗钱行政主管部门工作人员违反规定泄露反洗钱信息的法律责任条款中，增加其他国家机关工作人员相应行为的责任。最后，新修订的《反洗钱法》第7条明确要求对依法获得的客户身份资料和反洗钱信息，应当予以保密；非依法律规定，不得向任何单位和个人提供。反洗钱监管部门、司法机关依法获得的客户身份资料和交易信息，只能用于反洗钱监督管理、行政调查工作以及相关刑事诉讼。国家有关机关使用反洗钱信息应当依法保护国家秘密、商业秘密和个人隐私、个人信息。同时，第37条增加规定在公司内部、集团成员之间共享必要的反洗钱信息，应当明确信息共享机制和程序，并且符合有关信息保护的法律规定，确保相关信息不被用于反洗钱和反恐怖主义融资以外的用途。

在《反洗钱法》的修订过程中，立法机关在关注反洗钱工作开展的基础上，逐步加大对个人和单位的正常金融服务和资金流转的保护。针对修订草案对金融机构开展客户尽职调查、采取洗钱风险管理措施等的规定，有反馈意见提出，相关措施涉及单位和个人的权益，建议对金融机构如何处理好管理洗钱风险与优化金融服务的关系作出规定和要求。宪法和法律委员会经研究，建议作以下修改：一是增加规定金融机构开展客户尽职调查，应当根据客户特征和交易活动的性质、风险状况进行；对于涉及较低洗钱风险的，应当根据情况简化客户尽职调查；二是明确金融机构采取洗钱风险管理措施的条件，对涉及可疑交易的，可以根据客户洗钱风险状况和降低洗钱风险的需要采取措施；采取措施应当按照相关规定和程序，不得采取与洗钱风险状况明显不相匹配的措施，并保障客户基本的、必需的金融服务；简化救济程序，规定单位和个人对洗钱风险管理措施有异议的，可以依法直接向人民法院提起诉讼。据此，新修订的《反洗钱法》注重保护公众合法权益，增加了很多平衡性规定，其中第4条明确规定：“反洗钱工作应当依法进行，确保反洗钱措施与洗钱风险相适应，保障正常金融服务和资金流转顺利进行，维护单位和个人的合法权益。”同时，第30条进一步明确金融机构采取洗钱风险管理措施的条件，要求金融机构“平衡好管理洗钱风险与优化金融服务的关系，不得采取与洗钱风险状况明显不相匹配的措施，保障与客户依法享有的医疗、社会保障、公用事业服务等相关的基本的、必需的金融服务”。此外，第39条专门设置了“异议处理机制”，当单位和个人对金融机构采取的洗钱风险管理措施有异议的，可以直接向金融机构提出，也可以依法直接向法院提起诉讼。

另外，按照“基于风险”的反洗钱监管理念，为了实施与洗钱风险相适应的预防措施，避免有关反洗钱措施在执行中可能存在的“一刀切”问题，新修订的《反洗钱法》第29条和第30条分别规定，对于涉及较低洗钱风险的客户，金融机构应当根据情况简化客户尽职调查；在业务关系存续期间，金融机构应当持续了解客户的洗钱风险。对存在洗钱高风险情形的，必要时可以采取限制交易方式、金额或者频次，限制业务类型，拒绝办理业务，终止业务关系等洗钱风险管理措施。这样可以确保将有限的反洗钱资源优先投入高风险领域、机构、业务和产品，以有效应对真正的风险。笔者形象地将其称之为“好钢用在刀刃上”。同时，这也是国际的通行做法，符合FATF在《四十项建议》中第一项建议“评估风险与适用风险为本的方法”的精神，要求各国在风险评估基础上，应适用风险为本的方法，有效配置资源，确保防范或降低洗钱和恐怖融资风险的措施与已识别出的风险相适应。

四、《反洗钱法》重点条款解析

在体例结构上，新修订的《反洗钱法》共7章，包括总则、反洗钱监督管理、反洗钱义务、反洗钱调查、反洗钱国际合作、法律责任和附则。虽然新修订的《反洗钱法》基本沿袭了原法的章节框架，但条文数量达到65条，比原法增加了近一倍，修订内容涉及法律适用范围、反洗钱监督管理、反洗钱义务规定、反洗钱涉外法治规范、违法责任的威慑和激励机制等基本内容，并且对许多规则进行重大修改，体现出我国反洗钱监管的发展方向。

（一）厘清法律适用范围

关于反洗钱的定义，实际上涉及《反洗钱法》的法律适用范围。对此，新修订的《反洗钱法》第2条规定：“本法所称反洗钱，是指为了预防通过各种方式掩饰、隐瞒毒品犯罪、黑社会性质的组织犯罪、恐怖活动犯罪、走私犯罪、贪污贿赂犯罪、破坏金融管理秩序犯罪、金融诈骗犯罪和其他犯罪所得及其收益的来源、性质的洗钱活动，依照本法规定采取相关措施的行为。预防恐怖主义融资活动适用本法；其他法律另有规定的，适用其规定。”

回溯修订历程，在中国人民银行发布的《反洗钱法（修订草案公开征求意见稿）》以及修订草案第一次审议稿中，考虑到2007年原《反洗钱法》第2条所规定的洗钱的上游犯罪范围与《刑法》第191条保持一致，在很大程度上弱化了对法定七类上游犯罪之外的其他犯罪所得进行掩饰、隐瞒活动的预防，故没有采取原《反洗钱法》中列举出洗钱的上游犯罪之立法方式，而是采取概括式的立法技术，将洗钱的定义界定为“通过各种方式掩饰、隐瞒犯罪所得及其收益的来源和性质的洗钱活动”。

在《反洗钱法》修订过程中，对于修订草案第2条规定的反洗钱的定义，有反馈意见建议为了适应反洗钱新形势新要求，有必要扩大洗钱的上游犯罪范围，同时又要突出反洗钱工作的重点，做好与刑法相关规定的衔接。宪法和法律委员会经研究，建议采纳这一意见。最终，新修订的《反洗钱法》第2条在保留洗钱上游犯罪的七类重点犯罪类型的基础上，规定掩饰、隐瞒“其他犯罪”的犯罪所得及其收益的来源、性质也属于洗钱活动。对此，全国人大常委会法制工作委员会刑法室负责人指出：“这样规定，一方面揭示洗钱活动的主要类型和危害，突出反洗钱工作的重点，另一方面进一步明确了洗钱的上游犯罪范围，对开展反洗钱工作做出准确指引。”

具体而言，对于作为反洗钱定义中关键点的上游犯罪范围，新修订的《反洗钱法》第2条不仅与《刑法》第191条的罪状表述一致，沿袭列举了洗钱罪的法定七类上游犯罪，同时还规定掩饰、隐瞒“其他犯罪”的所得及其收益的来源、性质的行为，也属于反洗钱的规制范围，这对应的是上述法定七类上游犯罪之外的其他洗钱行为，分别适用《刑法》第312 条的掩饰、隐瞒犯罪所得、犯罪所得收益罪或者第349条的窝藏、转移、隐瞒毒赃罪，体现出我国刑法由三个罪名组成的区别打击洗钱犯罪的罪名体系。这样使得反洗钱概念更完善，内涵更丰富，既对应了《刑法》第191条、第312条、第349条等洗钱罪刑罚体系，满足国际条约和国际标准有关反洗钱上游犯罪的要求，也有利于金融机构监测所有涉嫌犯罪资金的流动，更好发挥反洗钱在国家治理中的作用。由此可见，新修订的《反洗钱法》厘清了法律适用的范围，使得反洗钱工作更加全面地覆盖涉及洗钱的各种犯罪活动，有利于促进我国对各类洗钱活动的预防与打击。在预防和打击洗钱的法律框架内，《反洗钱法》与《刑法》分别担任事前预防与事后打击的角色。《反洗钱法》从行政监管角度明确了预防洗钱的前端机制，《刑法》则是从刑事惩治角度确立了事后打击洗钱犯罪的法律规则，共同形成“双剑合璧”的反洗钱法律机制。

（二）加强反洗钱监督管理

在金融实务中，银行不属于反洗钱的一方，就属于洗钱一方。如果银行不重视反洗钱工作，就必然会招来密切注视金融系统薄弱环节的洗钱者，成为洗钱者相当有利可图的合伙人。有鉴于此，在预防和查处洗钱的时候，就需要通过强有力的外部法律规定和内部控制制度、交流和监督等措施和办法，促使银行加入反洗钱的行动之中。在一定意义上讲，金融机构处于国家有关监管部门与洗钱分子进行博弈“拔河”的中间地带，如果国家有关监管部门放松或者弱化对金融机构反洗钱的监管，金融机构就容易滑向洗钱分子一方，因此，必须加强反洗钱监督管理，切实提升反洗钱监管工作水平。

健全反洗钱监管制度是完善现代金融监管体系的重要内容，是推动金融高质量发展的重要方面。新修订的《反洗钱法》在2007年原反洗钱法关于“反洗钱监督管理”专章只设有7个条文的基础上，在第二章“反洗钱监督管理”中大幅度地增加条款，在总计14个条款中，从明确反洗钱监管职责分工、完善金融机构反洗钱监管、明确特定非金融机构的范围及反洗钱监管、加强风险防控与监督管理、完善反洗钱信息共享机制等方面，就反洗钱行政主管部门与其它依法履行反洗钱监督管理职责的部门如何依法进行反洗钱监督管理，搭建了更为科学合理且内容充实的规范框架，体现出我国反洗钱工作“强监管”的立法导向。

特别值得关注的是，新修订的《反洗钱法》进一步完善国务院反洗钱行政主管部门与国家有关机关开展反洗钱工作的信息交换机制，对涉及洗钱以及相关违法犯罪的交易活动线索和相关证据材料的移送、处理结果反馈作出制度安排。例如，新修订的《反洗钱法》第20条规定：“反洗钱行政主管部门和其他依法负有反洗钱监督管理职责的部门发现涉嫌洗钱以及相关违法犯罪的交易活动，应当将线索和相关证据材料移送有管辖权的机关处理。接受移送的机关应当按照有关规定反馈处理结果。”这为反洗钱监督管理工作的行刑双向衔接提供了重要的法律依据。

（三）打击利用虚拟资产等新技术的洗钱活动

随着虚拟资产、数字经济等新技术和新业态的快速发展和应用，传统的金融业务模式发生显著的变化，对已有的反洗钱机制形成严峻的挑战。与此同时，洗钱犯罪行为人依托金融科技的发展以及新出现的金融产品和业务，不断翻新变化洗钱手段，加剧了洗钱和相关犯罪的隐蔽性和复杂性，致使防范和打击的难度加大。2021年3月，最高人民检察院、中国人民银行联合发布6个惩治洗钱犯罪典型案例，其中在第2号“雷某、李某洗钱案”指出：“利用虚拟货币跨境兑换，将犯罪所得及收益转换成境外法定货币或者财产，是洗钱犯罪新手段。”2019年4月，FATF在对我国第四轮互评估报告中，对于我国落实《四十项建议》第15项建议“新技术和虚拟资产”的评分，为“部分合规”。目前，我国监管机关对于虚拟货币相关业务活动采取禁止性政策，明确提出严厉打击利用虚拟资产等新技术进行的相关非法金融活动。

在《反洗钱法》修订过程中，对于修订草案第一次审议稿，有反馈意见建议加大对各类新型洗钱风险的监测。宪法和法律委员会经研究，建议作以下修改：一是增加规定国务院反洗钱行政主管部门会同国家有关机关发布洗钱风险指引，及时监测与新领域、新业态相关的新型洗钱风险；二是增加规定反洗钱监测分析机构健全监测分析体系，提升反洗钱监测水平；三是增加规定金融机构应当关注、评估新业务等带来的洗钱风险，根据情形采取相应措施，降低洗钱风险。为此，修订草案第二次审议稿增加规定以下内容：国务院反洗钱行政主管部门会同国家有关机关发布洗钱风险指引，及时监测与新领域、新业态相关的新型洗钱风险；反洗钱监测分析机构健全监测分析体系，提升反洗钱监测水平；金融机构应当关注、评估新业务等带来的洗钱风险，根据情形采取相应措施，降低洗钱风险。

综合修订的反馈意见，新修订的《反洗钱法》第23条规定：“国务院反洗钱行政主管部门会同国家有关机关评估国家、行业面临的洗钱风险，发布洗钱风险指引，加强对履行反洗钱义务的机构指导，支持和鼓励反洗钱领域技术创新，及时监测与新领域、新业态相关的新型洗钱风险，根据洗钱风险状况优化资源配置，完善监督管理措施。”此外，对于金融机构，第36条要求“应当在反洗钱行政主管部门的指导下，关注、评估运用新技术、新产品、新业务等带来的洗钱风险，根据情形采取相应措施，降低洗钱风险。”

在司法实践中，“两高”在2024年8月颁行的《关于办理洗钱刑事案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2024〕10号）第5条，对《刑法》第191条第一款第（五）项“以其他方法掩饰、隐瞒犯罪所得及其收益的来源和性质”的洗钱行为方式予以细化列举，其中第（六）项是“通过‘虚拟资产’交易、金融资产兑换方式，转移、转换犯罪所得及其收益的”。这具有极强的司法适用针对性，有助于与时俱进地打击利用虚拟资产等新技术的洗钱活动。

（四）充实反洗钱涉外法治规范框架

在经济全球化和跨国洗钱犯罪急剧增长的形势下，反洗钱的国际合作显得尤为重要。FATF在《四十项建议》中设立“国际合作”专章，从第36项至第40项建议来规定反洗钱国际合作的制度要求。与此相对应，新修订的《反洗钱法》继续沿袭设立“反洗钱国际合作”的专章，在第46条规定我国根据缔结或者参加的国际条约，或者按照平等互惠原则，开展反洗钱国际合作。

鉴于原《反洗钱法》没有规定管辖权的问题，在跨境洗钱高发的形势下已难以满足现实监管需求，对此，新修订的《反洗钱法》第12条规定：“在中华人民共和国境外的洗钱和恐怖主义融资活动，危害中华人民共和国主权和安全，侵犯中华人民共和国公民、法人和其他组织合法权益，或者扰乱境内金融秩序的，依照本法以及相关法律规定处理并追究法律责任。”据此，新法确立了以保护管辖为基础的域外反洗钱管辖制度。

根据域外法治的实践要求，我国有关机关在依法调查洗钱时，境外金融机构具有配合义务，这是反洗钱域外管辖的重要体现。对此，新修订的《反洗钱法》第49条规定：“国家有关机关在依法调查洗钱和恐怖主义融资活动过程中，按照对等原则或者经与有关国家协商一致，可以要求在境内开立代理行账户或者与我国存在其他密切金融联系的境外金融机构予以配合。”如果境外金融机构违反上述义务规定，对国家有关机关的调查不予配合的，新修订的《反洗钱法》第57条第2款规定，由国务院反洗钱行政主管部门依照本法相关规定进行处罚，并可以根据情形将其列入本法所规定的采取反洗钱特别预防措施的名单。

反洗钱监管制度是推动我国法域外适用、丰富对外斗争法律工具箱的一个重要方面。在反洗钱涉外实践中，有一些国家基于自己反洗钱执法调查活动的需求，违反平等互惠、协商一致原则，经常直接要求我国金融机构提供相关客户的金融信息或者采取有关金融措施。对于这种通过本国法律与措施的不当域外适用而具有“长臂管辖”的行为，为了维护国家主权和保护我国公民、组织的合法权益，我国需要建立反制这种不当涉外行为的法律机制，以便境内金融机构配合阻断外国法律与措施在我国的不当适用。有鉴于此，新修订的《反洗钱法》第50条规定：“外国国家、组织违反对等、协商一致原则直接要求境内金融机构提交客户身份资料、交易信息，扣押、冻结、划转境内资金、资产，或者作出其他行动的，金融机构不得擅自执行，并应当及时向国务院有关金融管理部门报告。除前款规定外，外国国家、组织基于合规监管的需要，要求境内金融机构提供概要性合规信息、经营信息等信息的，境内金融机构向国务院有关金融管理部门和国家有关机关报告后可以提供或者予以配合。前两款规定的资料、信息涉及重要数据和个人信息的，还应当符合国家数据安全管理、个人信息保护有关规定。”如果金融机构违反上述规定，擅自采取行动的，则需要承担法律责任。根据新修订的《反洗钱法》第57条第1款规定，由国务院有关金融管理部门对违法的金融机构和负有责任的高级管理人员或者其他直接责任人员进行双罚。

由此可见，对于我国金融机构如何配合阻断外国法律与措施的不当域外适用，新修订的《反洗钱法》确立了先报告的程序前置制度。笔者把这一规定形象地比喻为“家长出面”，即当我国境内金融机构面对一些外国当局的不当措施要求时，不能擅自采取行动，首先需要先报告作为“家长”的国家有关机关，而非被迫简单地“受制于人”。

（五）完善违法责任的威慑和激励机制

在全面加强金融监管、坚持防范化解金融风险这个永恒主题的新时代背景下，在2020年至2022年开展“反洗钱执法检查三年规划”期间，人民银行共对1783家义务机构开展现场检查，实现对75家银行、证券、保险和支付行业头部机构的检查全覆盖；完成反洗钱处罚1356项，罚款总额13.7亿元。可以说，“严监管”的威慑和警示作用不断加强，义务机构反洗钱工作的针对性和有效性不断提高。为了进一步加大对违法行为追究法律责任的威慑力，新修订的《反洗钱法》适度地提高处罚的力度。例如，对于金融机构未按照规定履行客户身份识别、保存客户身份资料和交易记录、报告大额交易或者可疑交易等反洗钱基础义务的行为，2007年原《反洗钱法》所规定的罚款上限为50万元。新修订的《反洗钱法》第52条和第53条对此“行为犯”，则提高到200万元。特别是对于金融机构具有第53条和第54条所规定的违反反洗钱基础义务的行为，致使犯罪所得及其收益通过本机构得以掩饰、隐瞒的，或者致使恐怖主义融资后果发生的，新修订的《反洗钱法》第55条对此“结果犯”，则进一步加大处罚力度，规定由国务院反洗钱行政主管部门或者其设区的市级以上派出机构责令限期改正，涉及金额不足一千万元的，处五十万元以上一千万元以下罚款；涉及金额一千万元以上的，处涉及金额百分之二十以上二倍以下罚款；情节严重的，可以根据情形在职责范围内实施或者建议有关金融管理部门实施限制、禁止其开展相关业务，或者责令停业整顿、吊销经营许可证等处罚。

对于违反法定反洗钱职责和义务所应承担的法律责任，新修订的《反洗钱法》在2007年原《反洗钱法》关于“法律责任”专章只设有4个条文的框架基础上，在第六章“法律责任”中大幅度地增加条款。在总计12个条款中，针对反洗钱行政主管部门和其他依法负有反洗钱监督管理职责的部门从事反洗钱工作的人员、金融机构以及负有责任的高级管理人员或者其他直接责任人员、特定非金融机构、其他相关单位和个人等主体违反反洗钱职责和义务的行为，根据不同的情形，分别设置了给予处分、责令限期改正、警告、罚款、限制或者禁止其开展相关业务、责令停业整顿、吊销经营许可证、取消其任职资格、禁止其从事有关金融行业工作等多种处罚方式。

另一方面，在反洗钱义务主体勤勉尽责而履行了义务要求，但最终还是被洗钱分子所利用的情形下，在追究法律责任时就应体现区分对待的政策。据此，新修订的《反洗钱法》第56条第3款规定，金融机构董事、监事、高级管理人员或者其他直接责任人员能够证明自己已经勤勉尽责采取反洗钱措施的，可以不予处罚。同时，第61条规定：“国务院反洗钱行政主管部门应当综合考虑金融机构的经营规模、内部控制制度执行情况、勤勉尽责程度、违法行为持续时间、危害程度以及整改情况等因素，制定本法相关行政处罚裁量基准。”由此可见，新修订的《反洗钱法》在确立法律责任的规定时，既体现了“强监管”的要求，又要求执行中须考虑金融机构的经营规模、内控制度执行情况、勤勉尽责程度、违法行为持续时间、危害程度以及整改情况等因素，表明立法者以处罚促整改、促合规的目的。从反洗钱的激励机制看，这些“尽职免责”条款的立法思路是值得充分肯定的，体现出履职模式由反洗钱被动合规向自主有效管理洗钱风险的转变理念，有利于由“要我做”的被动观念向“我要做”的积极理念之转变和发展进步。